Introduction
Au moment où plusieurs citoyens et les organisations de défense des droits de l’homme déplorent une régression de la jouissance des droits et libertés publiques fondamentales, caractérisée par une restriction de la liberté de réunion, de manifestation publique, d’expression et d’information, il urge, pour le Collectif des Associations Contre l’Impunité au Togo (CACIT), de mener des réflexions afin de situer les responsabilités inhérentes à l’exercice de ces droits.
Aussi, la démarche du CACIT consiste-t-elle à analyser la loi sur la liberté de manifestation et de réunion pacifiques publiques du 16 mai 2011, en lien avec le décret N° 2013-013/PR du 06 mars 2013, portant réglementation du maintien et du rétablissement de l’ordre public.
De façon universelle, la liberté de manifestation est un droit fondamental de l’Homme, reconnu par la Déclaration Universelle des Droits de l’homme et par plusieurs autres instruments juridiques internationaux et régionaux.
Au Togo, ce droit est consacré par l’article 30 de la Constitution qui dispose : « L’Etat reconnaît et garantit dans les conditions fixées par la loi, l’exercice des libertés d’association, de réunion et de manifestation pacifique et sans instruments de violence ».
Mieux, le Togo, en adoptant le système moniste, intègre à l’article 50 de sa Loi Fondamentale tous les instruments juridiques internationaux relatifs aux droits de l’homme ratifiés par le Togo. De plus, il faut rappeler que la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme est invoquée dans le préambule de la Constitution.
Dans cette logique, la Constitution précise en son article 25 que « Toute personne a la liberté de pensée …, d’opinion et d’expression… »
Toutefois, le même article poursuit : « …L’exercice de ces droits et libertés se fait dans le respect des libertés d’autrui, de l’ordre public et des normes établies par la loi et les règlements ».
L’article 14 dispose aussi : « l’exercice des droits et libertés garantis par la présente constitution ne peut être soumis qu’à des restrictions expressément prévues par la loi et nécessaire à la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public, de la santé publique, de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d’autrui ».
En clair, si la liberté de réunion et de manifestation pacifiques publiques est un droit universellement reconnu et consacré par la Constitution togolaise, c’est la loi qui fixe les règles concernant l’exercice de ce droit (article 84 de la Constitution togolaise), dans le respect des nécessités d’ordre public inscrites dans les articles 14 et 25 susmentionnés.
Ainsi, en respect de ces dispositions constitutionnelles précitées, la loi du 16 mai 2011 fixe les conditions d’exercice de la liberté de réunion et de manifestation pacifiques publiques, et confère un régime de déclaration aux manifestations pacifiques publiques.
C’est toujours en respect de ces mêmes dispositions constitutionnelles que le gouvernement a pris le décret N° 2013–013/PR du 06 mars 2013, portant réglementation du maintien et du rétablissement de l’ordre public.
Au regard de ce qui précède, il y a lieu de relever que, même si la liberté de manifestation est universellement reconnue et constitutionnellement garantie, elle n’est pas moins encadrée par des lois et des règlements et ce dans « le respect de la liberté d’autrui et de l’ordre public… ».
Si la liberté de manifestation est une action collective, un rassemblement organisé dans un lieu public ou sur la voie publique, ayant pour objectif de rendre public le mécontentement ou les revendications d’un groupe, d’un parti, d’un collectif, d’une ou plusieurs organisations, le respect de la liberté d’autrui et de l’ordre public comprend l’ensemble des règles obligatoires qui touchent aux droits et aux libertés essentielles de chaque individu et à l’organisation de la nation, à l’économie, à la morale, à la santé, à la sécurité et à la paix publique.
Le maintien de l’ordre est l’ensemble des opérations visant à maintenir une paix civile et définit surtout l’action de la force publique pour faire respecter la loi et pour assurer ou rétablir la continuité des différentes activités d’une collectivité : vie sociale, administration, gouvernement, commerces et services. Cette action des forces publiques sur le terrain, de nature préventive puis éventuellement répressive est normalement précédée par une action éducative et souvent complétée par une action judiciaire.
Comment donc garantir le respect de la liberté d’autrui, l’impératif de la sécurité publique et le maintien de l’ordre public dans le cadre des lois et règlements, tout en s’assurant de la jouissance du droit à la liberté de manifestation ?
C’est tout l’enjeu de la responsabilité de l’Etat, garant des libertés publiques fondamentales. Du reste, les citoyens ont eux aussi des responsabilités dans la jouissance de ce droit. D’où la nécessité de rappeler à tous les acteurs les règles et principes régissant les manifestations pacifiques publiques et le maintien de l’ordre public et de les mettre devant leurs responsabilités respectives.
- Démarches à adopter pour être en droit de manifester
D’abord, il y a lieu de retenir qu’aux termes de l’article 9 de la loi du 16 mai 2011 sur les conditions d’exercice des manifestations pacifiques publiques, les manifestations pacifiques publiques sont « soumises aux seuls régimes d’information ou de déclaration préalable auprès de l’autorité administrative compétente ». Cela veut dire que le ou les organisateurs doivent adresser un courrier d’information à l’autorité compétente du ressort territorial dans lequel va se dérouler la manifestation. Il faut préciser que l’autorité compétente à qui le courrier doit être adressé est :
- Le ministre chargé de l’administration territoriale pour les réunions à caractère national ou de portée internationale ;
- Le gouverneur ou le préfet territorialement compétent dans les autres cas ;
- Le maire de la commune concernée, le cas échéant (article 9 loi du 16 Mai 2011)
Ce courrier doit contenir les informations suivantes : l’identité complète des trois (3) principales personnes organisatrices, leur qualité, leur domicile, le siège de l’organisation, le lieu où l’itinéraire, le jour, l’heure et le but de la manifestation.
En outre, pour que le courrier soit valable, il doit être déposé cinq (5) jours ouvrables avant la date de la manifestation. Il ne s’agit pas d’une demande d’autorisation mais d’une lettre d’information encore appelée déclaration préalable.
Le fait de remplir toutes ces conditions ne garantit pas que les organisateurs puissent d’office manifester. En effet, aux termes de l’article 12 de la Loi du 16 mai 2011, « l’autorité compétente qui reçoit la déclaration préalable peut faire connaître ses observations et ses recommandations notamment en ce qui concerne le lieu, l’itinéraire, la sécurité et les secours d’urgence raisonnables dans un délai de 72 heures avant la date prévue pour la réunion ou la manifestation ».
En plus, l’article 13 de la loi sur les conditions d’organisation des réunions ou manifestations pacifiques publiques donne la possibilité à l’autorité compétente de vérifier le respect des prescriptions qu’elle a formulées. Elle peut donc se déplacer sur le ou les lieux concernés en présence des organisateurs.
Ce n’est que suite à ces deux démarches des articles 12 et 13 que l’autorité compétente peut, par décision motivée, soit différer la manifestation, soit l’interdire s’il y a des risques sérieux de troubles à l’ordre public (article 13 Loi du 16 mai 2011). Si a priori, il semble que la loi ne fait aucune obligation à l’autorité de respecter les règles prescrites aux articles 12 et 13, il faut lire le dernier paragraphe de l’article 13 pour s’en convaincre. Faisant référence aux procédures décrites aux articles 12 et 13, ce paragraphe énonce : « A l’issue de ces constatations, l’autorité administrative compétente peut, par décision motivée, soit différer la manifestation, soit l’interdire, s’il y a des risques sérieux de troubles à l’ordre public ».
En tout état de cause, que ce soit en application de l’article 12 ou de l’article 13, l’autorité compétente ne peut exercer valablement ces prérogatives que dans un délai de 72 heures avant la date prévue pour la manifestation.
En clair, si l’autorité compétente ne fait aucune observation, les organisateurs peuvent valablement faire leur manifestation. En cas d’observations et recommandations de l’autorité compétente, les organisateurs sont tenus de s’y conformer ou de s’accorder avec l’autorité sur les conditions de manifestation. Ils pourront se déplacer ensemble sur les lieux pour « vérifier le respect des prescriptions formulées pour la tenue de la réunion ou manifestation …». La pratique qui a cours en dehors de toute disposition légale prévue est que l’autorité invite, la plupart du temps, les organisateurs, en vue de s’accorder sur les conditions d’organisation des manifestations publiques.
Les organisateurs doivent tenir compte, dans le cadre des manifestations des dispositions inscrites à l’article 17 de la loi en respectant les heures autorisées, à savoir entre « 6h et 22h », sauf dérogation accordée par l’autorité.
A défaut de s’accorder sur les conditions de manifestation, l’autorité peut prendre une décision motivée pour différer ou pour interdire la manifestation (article 13 alinéa 3). Il y a ici intérêt à relever les dispositions contenues dans l’article 16 qui offrent, à l’autorité compétente, une exception aux procédures inscrites aux articles 12 et 13, au nom du principe de l’ordre public : « Nonobstant l’absence d’objection de l’autorité administrative, lorsque des éléments nouveaux objectifs surviennent et sont de nature à troubler gravement l’ordre public, l’autorité administrative compétente peut différer ou interdire la réunion ou la manifestation par décision motivée ».
Les organisateurs pour leur part, ont la possibilité de saisir la Chambre administrative de la Cour Suprême pour excès de pouvoir. En cas de saisine, le juge administratif compétent doit statuer dans un délai de 48 heures par décision exécutoire sur minute (article 23 loi du 16 mai 2011). Ce qui veut dire que la décision doit être appliquée immédiatement.
Au regard de ce qui précède, les organisateurs ont intérêt à saisir le juge administratif dès réception de la décision de l’autorité administrative pour s’assurer du respect du délai du juge administratif à statuer, ce qui n’est pas souvent le cas. Il leur est donc conseillé de faire usage de cette disposition légale devant garantir la jouissance effective du droit à la réunion et à la manifestation pacifiques publiques et à mettre le juge devant ses responsabilités. Ceci répond à l’esprit et à la lettre de l’article 113 alinéa 3 de la Constitution togolaise qui dispose : « Le pouvoir judiciaire est garant des libertés individuelles et des droits fondamentaux des citoyens ».
Dans la pratique, l’autorité compétente se contente d’adresser des courriers d’interdiction de manifester aux organisateurs. C’est le lieu de relever que la loi du 16 mai 2011 fait une distinction entre la forme de l’acte visé à l’article 14 concernant les « observations, recommandations et constatations » et celle de l’acte visé aux articles 13 in fine et 16 de la loi du 16 mai 2011. Dans le premier cas, il est fait mention de « …tout moyen écrit avec accusé de réception » et dans le second d’une « décision motivée ». Tout en ne s’attardant pas sur le motif du silence de la loi quant à la notification de la décision motivée, il est important de faire un certain nombre de recommandations aux autorités compétentes, en ce qui concerne la forme et le fond de la décision. A priori acceptable, les lettres souvent adressées par l’autorité, en cas d’interdiction, méritent une meilleure présentation sur la forme et le fond. Il faut y voir un intérêt supplémentaire pour les organisateurs de saisir le juge administratif pour qu’à travers sa jurisprudence, il contraigne l’autorité compétente à aller dans le sens d’une meilleure formulation de ses décisions. Il n’existe, sans doute pas, une forme papale, mais il est recommandé à l’autorité de commencer par s’y habituer en adoptant une formulation où les motifs de droit et de fait sont clairement énoncés avant le dispositif. En effet, l’autorité peut avoir raison, sauf que le manque de clarté dans sa décision peut, parfois, conduire, aux contentieux voire aux conflits.
A ce jour, la loi organique de la Cour suprême n’offre aucune provision légale au juge administratif, pour statuer, en urgence, sur les recours pour excès de pouvoir dans le cadre de l’exercice du droit à la liberté de réunion ou de manifestation pacifiques publiques. Même si le juge de la Cour suprême peut faire application du principe selon lequel « le droit spécial prime sur le droit général », notamment la possibilité de juger en référé, c’est à dire en urgence dans les 48 heures, en application de l’article 23 de la loi du 16 mai 2011, il urge néanmoins, pour la clarté de la démarche et la prévention des conflits, de réviser la loi organique de la Cour Suprême en vue de rendre effectif le jugement en référé lors des recours pour excès de pouvoir. Mieux, le fait de réviser la loi organique de la Cour suprême pour y intégrer le recours pour excès de pouvoir en référé lui donnera une portée législative avec toute sa force juridique et ses conséquences, notamment le caractère contraignant. Ceci évitera une interprétation doctrinale de la part d’un juge de mauvaise foi qui pourrait aisément s’en passer.
Cela nous amène aussi à rappeler la nécessité d’accélérer le processus d’adoption de la nouvelle loi portant organisation judiciaire au Togo, qui prévoit la création des tribunaux administratifs, dans les régions, qui auront pour compétence de connaitre de ces contentieux.
Le fait que la loi du 16 mai 2011 ne fait mention d’aucun délai pour que l’autorité compétente prenne une décision motivée est manifeste. La seule piste devant aider en ce sens se retrouve à l’article 23 qui dispose : « Les décisions de l’autorité compétente sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. En cas de saisine, le juge administratif compétent statue en urgence dans un délai de 48h par décision exécutoire sur minute ». En l’espèce, il revient au législateur de préciser sa pensée en signifiant le délai de notification des décisions de l’autorité compétente. Il sera aussi à son honneur de compléter l’article 23 par la formule tirée des articles 12 et 14 en s’inscrivant dans la démarche suivante : « ….En cas de saisine, le juge administratif compétent statue en urgence dans un délai de 48h, avant la réunion ou manifestation, par décision exécutoire sur minute ».
- Compréhensions et implications de la notion de réunion et celle de manifestation publique
Tout d’abord, il faut souligner que la loi sur l’exercice de la liberté de réunion et de manifestation pacifiques publiques définit, en son article 3, les deux notions séparément, à savoir « réunion » et « manifestation ». Elle revient toutefois, dans le même article, pour donner une nouvelle définition qui les intègre toutes les deux. A la lecture, le législateur n’a pas fait une nette distinction qui permet de comprendre aisément ce qui relève d’une réunion publique ou plutôt d’une manifestation publique. Même, à l’incipit, l’article 3 définissant séparément les réunions et manifestations dispose : « Réunion : tout rassemblement momentanée de personnes, concertées et organisées quel que soit l’objet… » ; « Réunion publique : celle à laquelle tout citoyen a librement accès, que cette réunion ait lieu dans une propriété privée et close ou non ou dans un lieu public, même si elle ne concerne qu’une catégorie de citoyens. » et « Manifestation : tout cortège, défilé, rassemblement de personnes quel qu’en soit l’objet ».
Revenant sur la définition conjointe des deux notions, le législateur précise : « Réunion et manifestation : tout rassemblement momentané de personnes, concerté et organisé quel qu’en soit l’objet qui débouche sur un cortège, un défilé, un rassemblement.
A l’analyse, il est clair que l’article 3 de la loi du 16 mai 2011 ne permet nullement de comprendre la distinction devant exister entre une réunion et une manifestation. Il est impérieux, pour un bon exercice de ces droits, que le législateur reprenne sa plume pour redéfinir de manière claire et concise les deux notions.
Ensuite, l’article 4 de la même loi montre à suffisance que le législateur ne fait nullement distinction entre les deux notions lorsqu’il s’agit d’une activité publique. Pour preuve, cet article dispose : « Les réunions et manifestations publiques définies à l’article 3 sont soumises au seul régime d’information ou de déclaration préalable auprès de l’autorité administrative compétente ». Par suite, l’article 6 dispose : « Les réunions et manifestations pacifiques publiques organisées dans les lieux privés sont libres. Toutefois, elles font l’objet d’une simple information écrite adressée au gouverneur, au préfet territorialement compétent ou au maire de la commune concernée, le cas échéant ».
A ce stade, il y a toujours lieu de relever que les réunions et manifestations publiques organisées dans les lieux privés, doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. Il faut aller à l’article 7 pour déceler certaines dérogations. En effet, cette disposition relève que : « Sont exclus du champ d’application de l’article 6 ci-dessus, les cultes religieux, les manifestations et réunions publiques à caractère répétitif ou conforme aux usages et coutumes, de même que celles des organes d’institutions légalement reconnues ». Si la compréhension à avoir des « cultes religieux » et des « institutions légalement reconnues » ne souffre d’aucune ambiguïté, la notion du « caractère répétitif » énoncée par l’article 7 comme une exception à l’obligation d’une déclaration préalable mérite d’être clarifiée. En effet, il est de notoriété publique que certaines réunions publiques, à savoir les conférences de presse, les conférences publiques, les débats publics, les colloques, les ateliers et autres rencontres publiques répondent à ce critère. Ainsi, à comprendre la loi, ces derniers devraient normalement être exemptés de formalités administratives liées à la déclaration préalable. Dans la pratique, il est facile de déduire l’évidence pour le citoyen d’organiser ces genres d’activités sans adresser une lettre d’information à l’autorité compétente aux termes de la loi du 16 mai 2011. Toutefois, l’autorité se voit octroyer un pouvoir discrétionnaire dans l’exercice du droit à la réunion ou manifestation publique dans un lieu privé, même si l’activité a un caractère répétitif. L’autorité peut se permettre, à volonté, de les interdire, pour absence de déclaration préalable que les citoyens, dans la pratique, ne font pas. L’absence de précision sur les catégories de réunions et de manifestations publiques dans les lieux privées ayant un caractère répétitif offre ainsi cette possibilité à l’autorité. Face à cette situation, les organisateurs devraient prendre pour habitude de saisir le juge administratif. S’il est évident que le juge administratif, garant des libertés publiques fondamentales devra statuer en cas de litige, il est vivement souhaitable, pour la garantie de la jouissance effective du droit à la liberté de réunion et de manifestation pacifiques publiques, que la loi soit plus précise dans sa formulation.
Pour rappel, aux termes de l’article 15 de la loi : « …les cortèges funèbres et les cortèges religieux, selon qu’ils sont situés dans le périmètre de la préfecture ou de la commune, font l’objet d’une simple information écrite adressée au préfet territorialement compétent ou au maire ».
Enfin, la loi du 16 mai 2011, a priori saluée par les acteurs comme une loi progressiste en matière de libertés publiques fondamentales du fait de l’institution d’un régime d’information ou de déclaration préalable, mérite des clarifications pour une meilleure jouissance des libertés publiques fondamentales.
A ce stade de l’analyse, il est impérieux de revenir sur l’intérêt de notre démarche en appelant les acteurs concernés à prendre en compte les différentes observations relevées plus haut. Pour ce faire, le CACIT recommande :
Aux autorités compétentes :
- Prendre des décisions motivées retraçant clairement les motifs de droit et de fait pour soutenir le dispositif ;
- Renforcer leurs actions dans le sens de l’application des procédures inscrites aux articles 12 et 13 de la loi du 16 mai 2011.
Aux organisateurs :
- Intégrer la démarche citoyenne de saisine du juge administratif s’ils estiment qu’il y a excès de pouvoir de la part de l’autorité compétente ;
- Prendre en compte la nécessité d’introduire une lettre d’information à l’autorité compétente à chaque fois que la loi l’exige.
Au gouvernement et à l’Assemblée nationale :
- Modifier la loi sur les manifestations publiques en précisant, dans les articles 13 alinéa 3 et 16 de loi du 16 mai 2011, le délai de notification des décisions de report ou d’interdiction ;
- Modifier la loi sur les manifestations publiques en formulant « …par décision motivée transmise aux organisateurs contre accusé de réception… » dans le contenu des articles 13 in fine et 16 de la loi du 16 mai 2011 ;
- Modifier la loi sur les manifestations publiques en précisant le contenu de la notion du « caractère répétitif » de l’article 7 de la loi 16 mai 2011 ;
- Modifier la loi sur les manifestations publiques en redéfinissant de manière claire et concise les notions de « réunion » et manifestation » ;
- Réviser la loi organique de la Cour suprême en vue de lui permettre de connaître, en référé, les recours pour excès de pouvoir ;
- Adopter, dans les plus brefs délais, la nouvelle loi portant organisation judiciaire qui prévoit la création des tribunaux administratifs dans les chefs-lieux des régions.
S’il est établi que le pouvoir de différer ou d’interdire la manifestation par l’autorité est subordonné au trouble à l’ordre public, il devient impératif d’analyser le contour de cette notion également. Quel est le contenu des dispositions légales pour assurer l’ordre public ? Comment et par qui s’apprécie la notion d’ordre public ? Quels sont les recours possibles et les sanctions prévues ? Quid de la situation des victimes ?
Ces différentes questions seront abordées dans une analyse qui sera rendue publique prochainement.
Lomé, le 10 janvier 2019
Directeur Exécutif du CACIT
Ghislain Koffi NYAKU
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